Ви є тут

Бюджетні питання

Автор:
Максюта Анатолій
28.09.2017

Від проекту бюджету на 2018 р. очікували багато чого.

Питання бюджетної політики

Від проекту бюджету на 2018 р. очікували багато чого. Уряд обіцяв новий підхід до складання бюджетного кошторису на основі середньострокового планування. Для цього Верховна Рада навіть прийняла спеціальний закон про перенесення з квітня на червень строків подання Основних напрямків бюджетної політики на наступний рік, оскільки цей документ мав розроблятися на три роки, а це потребувало більше часу на його підготовку. Документ дійсно підготували й подали в парламент. Окрім традиційного набору планів, як зробити життя кращим, а людей — щасливішими, у ньому було наведено ряд таблиць із конкретними показниками на три роки, що справді було нововведенням і мало показати в цифрах, яку бюджетну політику здійснювати уряд у найближчі три роки. Зокрема, було наведено макропоказники, частину з них тут продубльовано, оскільки вони потрапили і в матеріали проекту бюджету (див. табл.).

Як видно, більшість цих показників зі стовпчика 2018 р. перекочували й у матеріали з проекту бюджету, поданого урядом. У тому числі і показник обмінного курсу гривні, що викликало неабияке зніяковіння серед громадян і експертів. Якщо подивитися на динаміку офіційного курсу гривні на сайті НБУ, де він опускається, але досі ще тримається на позначці 26,2 грн за долар, мимоволі виникає запитання: як же гривня має послабшати, щоб у середньому за нинішній рік курс становив 27,8 грн/дол., а наступного року — у середньому 29,3 (а на кінець року взагалі 30,1), за яким були розраховані валютні складові бюджету на 2018 р.? І головне, чому?

Це погано узгоджується з оптимістичними заявами уряду про плани щодо нарощування експорту, та ще й на тлі обіцяного одержання мінімум одного траншу МВФ до кінця року, а також залучення 3 млрд дол. США на зовнішніх ринках запозичень. До того ж при такій прогнозній динаміці курсу не віриться в те, що інфляція знижуватиметься, як це прогнозують уряд і НБУ. Таким чином, якщо курсові прогнози справдяться, це загрожує ціновій стабільності, а якщо не справдяться, то бюджетно-фінансовій, оскільки заплановані надходження від зовнішньоекономічної діяльності та від зовнішніх запозичень будуть нижчими від планових, а це означає, що треба збільшувати дефіцит бюджету (а отже, і боргу) або скорочувати заплановані видатки.

Щоб закінчити з питанням Основних напрямків бюджетної політики (у народі цей документ ще називають бюджетною резолюцією, якою він точно не є, або бюджетною декларацією, що більше йому відповідає), згадаємо про ще одну важливу таблицю, яка там міститься. Це так звані стелі видатків головних розпорядників коштів державного бюджету на три роки. Їх наведено одним рядком щодо кожного міністерства. Ініціатива правильна і є запорукою впровадження реального бюджетного планування. Але в цьому разі Міністерство фінансів не змогло чітко обґрунтувати ці показники й закладену в них політику.

Як результат, бюджетний комітет Ради, не одержавши відповідей на багато питань, які виникли в нього з приводу внесеного документа, і зібравши всі "конструктивні хотілки" інших комітетів, надав уряду багатосторінкові зауваження з рекомендацією все це врахувати при впровадженні середньострокового бюджетного планування та складанні самого проекту бюджету.

Таким чином, перший млинець впровадження середньострокового бюджетного планування виявився грудкою. Відразу з'явилася надія, що з коматозного стану його виведе проект бюджету на 2018 р., який був зареєстрований урядом у Верховній Раді 15 вересня 2017-го, але реально з'явився на сайті парламенту вдень 18 вересня.

Питання проекту бюджету на 2018 р.

Доводиться одразу констатувати, що надія не справдилася. Зазначу, що ця стаття готувалася до того, як уряд офіційно представив проект бюджету в парламенті. Можливо, щось проясниться або ж іще більше заплутається після такої презентації. Поки що базуватимусь на самих матеріалах, презентаціях уряду, висновках кількох обговорень, які вже відбулися в експертному середовищі, а також власному досвіді складання державного й місцевих бюджетів.

Наведу кілька сухих цифр. Доходи зведеного бюджету (державний + місцеві) збільшуються проти бюджету поточного року на 14,9%, або на 144,8 млрд грн. При цьому, як зазначає сам уряд, вони вперше перевищать 1 трлн грн (1118,8 млрд). Дефіцит бюджету становить 77,9 млрд грн, що практично на рівні поточного року, а стосовно ВВП — 2,4%. Відповідно, видатки бюджету — це сума його доходів і дефіциту. Особливо захоплюватися трильйоном не доводиться, адже в цій величині "сидять" девальвація й висока інфляція останніх років, що роздмухувало номінальний ВВП, а відповідно, і бюджет, при реальному його падінні разом з іншими економічними показниками країни.

Що стосується державного бюджету, то його доходи разом із міжбюджетними трансфертами становлять 887 млрд грн, а видатки разом з бюджетним кредитуванням — 954,9 млрд. Видатки держбюджету порівняно з планом на поточний рік зростуть на 12,5%, або на 106,4 млрд грн.

Граничний розмір державного боргу на кінець року пропонується затвердити в розмірі 1999,3 млрд грн (61,5% ВВП), а гарантованого — 747,6 млрд грн (23,1% ВВП). Разом це становить 84,6% ВВП.

Видатки на обслуговування державного боргу (виплата відсотків і доходу) сягнуть 130 млрд грн, збільшившись на 16 млрд і становлячи 4% ВВП. Ця сума порівнянна з величиною всіх видатків бюджету на економічний розвиток, включаючи АПК, транспорт і енергетику. А загальні виплати з державного боргу (погашення + обслуговування) становитимуть 306 млрд грн, або 9,4% ВВП.

Ресурс місцевих бюджетів з урахуванням проведеної реформи децентралізації, згідно з даними Мінфіну, становитиме 530 млрд грн, з яких 250 млрд — доходи, що збираються ними, а 279 млрд — одержувані ними трансферти.

Тепер короткий коментар до цих цифр.

Доходи розраховано переважно на основі чинного законодавства (окрім зміни ставок акцизу на тютюнові вироби), що загалом є позитивом. Це підвищує їхню реалістичність з погляду впливу податкових новацій, які в минулі роки приймалися наприкінці грудня, і ніхто не міг оцінити, як це позначиться на самопочутті бізнесу та доходах бюджету. Але при цьому триває дискусія про впровадження податку на виведений капітал замість податку на прибуток, і це питання може виникнути в пропозиціях народних депутатів до проекту держбюджету.

Питання реалістичності, як уже сказано вище, лишається щодо курсової політики. Якщо гривня буде міцнішою, ніж прогнозує Мінфін, то доходи будуть нижчими, а отже, це треба буде компенсувати більш "ретельним" збиранням податків. Друге питання до реалістичності — це економічне зростання в 3%, закладене урядом при розрахунках доходів. На жаль, та ресурсно-споживча модель економіки, яка експлуатується в Україні (я про це багато писав) і яку потрібно терміново змінювати, не дає високих темпів розвитку навіть у теорії. А якщо буде не 3%, а десь так, як цього року, то надходження доходів доведеться добирати підвищенням інфляції, а це вдарить по реальних доходах громадян, і оголошене підвищення зарплат і пенсій може бути з'їдене цією ж інфляцією. Якщо ж не підвищувати інфляції, то треба буде посилити адміністрування податків, що в результаті остаточно злякає залишки інвесторів і призведе до ще більшого скорочення темпів зростання реального ВВП. У цій ситуації будемо сподіватися, що, як очікує уряд, сировинні ринки зростатимуть і нам якийсь час буде добре. Загалом частка доходів зведеного бюджету у ВВП наступного року збільшується до 34,4%, що більше порівняно з попередніми роками. При цьому підвищується й частка податкових надходжень.

Що стосується держборгу, то і державний, і загальний (разом з гарантованим) борг перевищують встановлений Бюджетним кодексом граничний розмір у 60% ВВП. За законодавством уряду потрібно подавати парламенту термінові заходи щодо приведення його до граничного розміру. Або хоча б, зрештою, затвердити стратегію управління держборгом, щоб громадяни країни знали, скільки боргів треба буде віддати їм, а скільки — їхнім дітям та онукам, і визначилися зі своєю власною стратегією. Поки що ж, за прогнозами уряду, частка загального боргу у ВВП у 2018 р. зростає. Окрім того, у текст бюджетного закону знову включено статті про право уряду перевищувати граничний розмір держборгу з метою докапіталізації банків і Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Тобто цей розмір може бути ще більшим. Також ризиком є визначення джерелом фінансування бюджету надходжень від приватизації. У минулі роки уряду подобалася цифра 17 млрд грн, яку завзято включали в план, хоча реально одержували десятки-сотні мільйонів (щоправда, цього року вже 1,5 млрд грн). У планах на наступний рік цифра зросла до 22,5 млрд грн (?!). Добре було б побачити або почути пояснення: що, за скільки й кому будемо продавати, щоб одержати цю суму? Якщо ж це чергове бажане без дійсного, то доведеться ще збільшити держборг, аби компенсувати недобір.

А тепер про головне — про видатки. Адже видатки — це і є, власне, бюджет. Загальні показники зазначено вище. Що стосується їх розподілу, то уряд визначив десять пріоритетів, які забезпечив зростаючими видатками перш за все. Безумовно, це обороноздатність і громадський порядок. Навіть не потрібно коментувати — це необхідно в нинішніх умовах.

Далі. Підвищення соціальних стандартів, дороги, фермери, енергоефективність, регіони, реформи освіти й охорони здоров'я, дипломатія. Загалом досить традиційні пріоритети. Мінімальну заробітну плату підвищать на 523 грн, прожитковий мінімум становитиме з 1 січня 1700 грн (не впевнений, що його дійсно можна назвати прожитковим, але добре, що його підвищують). Не думаю, що все потрібно коментувати докладно. У принципі добре, що є пріоритети, що у держави спостерігається приріст коштів для їх фінансування. Думаю, народним депутатам у процесі розгляду проекту держбюджету у Верховній Раді треба звернути основну увагу на ефективність, справедливість і обґрунтованість видатків, запропонованих урядом. Наприклад, у документі вже врахована медична реформа, хоча її ще не ухвалив парламент. Уже є видатки на нову службу, яка буде організовувати процес розподілу грошей у сфері охорони здоров'я, і навіть 13 млрд грн для цієї служби на фінансування надання первинної медичної допомоги. А якщо реформи взагалі не приймуть або приймуть в іншій редакції, або якщо це станеться наприкінці грудня? Як це працюватиме?

Є питання й до зростаючих видатків на дороги. Де концесії? Де публічно-приватне партнерство? Як довго ми будемо будувати й ремонтувати дороги тільки за рахунок бюджету та кредитів, які також віддаємо з бюджету? Є питання й щодо житлових субсидій. Нагадаю, цього року передбачили 47 млрд грн, створили борги, потім збільшили до 61 млрд, а за оцінками експертів, потрібно 75 млрд. На наступний рік передбачено 55 млрд грн. Що відбудеться? Є багато питань щодо видатків, які, я сподіваюся, ретельно будуть розглянуті в профільних комітетах парламенту й узагальнені бюджетним комітетом. Згідно з графіком розгляду бюджет можуть прийняти до 1 грудня ц.р. Думаю, що так і буде.

Загальні питання

Не хотів би, щоб цей матеріал сприймався як критика проекту бюджету на 2018 р., хоча критика — це здорове ставлення до будь-якого явища, включаючи проект державного кошторису. Вона робить його кращим, а це й було нашою метою. Підготовлений проект добротний і при доопрацюванні може стати важливим етапом розвитку країни. Краще скажу, чого в ньому немає. У ньому немає прозорості, обґрунтованості та, як любив говорити один із прем'єр-міністрів початку 2000-х, "у ньому немає душі". Тобто немає головної ідеї, немає енергії економічного зростання, яке могло б усім реформам надати іншого імпульсу, повернути уряду авторство більшості з них і підказати громадянам, що власну стратегію треба засновувати на майбутньому своєї країни. Поки що ж іноді ми почуваємося як той пасажир тролейбуса, який на наступній зупинці виходить, але ще цього не знає.

https://dt.ua/macrolevel/byudzhetni-pitannya-254936_.html