Ви є тут

План Маршалла для України: нова можливість чи чергове розчарування

Автор:
Максюта Анатолій
17.08.2017

Останнім часом усе частіше лунають заяви про необхідність нової програми відновлення економіки України, що була би схожа на План Маршалла, реалізований американською адміністрацією у післявоєнній Європі. Втілення плану сприяло  тоді як відродженню її економіки, так і створенню бар’єру для проникнення комуністичної ідеології до Західної і Центральної Європи. Про потребу в такій програмі раніше вже висловлювались і відомий американський фінансист Джордж Сорос, і декілька німецьких, французьких політиків і громадських діячів. У березні поточного року цю ідею підтримала впливова Європейська народна партія. Зараз цей процес очолили литовські політики: — колишні прем’єр-міністри цієї країни Андрюс Кубілюс і Гедімінас Кіркілас. Разом з групою українських депутатів вони вже відвідали не одну європейську столицю та Вашингтон з метою обговорення ідей для цього Плану та пошуку коштів на його втілення.

В Україні, крім згаданої групи народних депутатів України, ініціативу розробки такого плану підтримали і Президент України, і Прем’єр-міністр України. Про це, зокрема, йшлося на саміті Україна – ЄС, що відбувся у середині липня цього року. Можливість подальшого обговорення цього питання очікується і  восени на саміті Східного партнерства.

Отже, ідея не нова. Вперше вона гаряче обговорювалась у 2014-2015 роках на гребні хвилі інтересу до підтримки Заходом постмайданної України. Але на тому етапі офіційні органи влади надали вищий пріоритет реалізації програми ліберальних реформ, спрямованих на фінансово-економічну стабілізацію та дерегуляцію, зниження ролі держави, заміну її інституцій і керівного персоналу. Питання економічного зростання на першій стадії реформування фігурувало в програмних документах як похідне та таке, що має вирішитись у майбутньому як логічний результат інституційних зрушень. Але фактична відсутність зростання протягом трьох років викликає усе більше розчарувань у громадян України та іноземних партнерів і виводить питання пошуків додаткових імпульсів реформ на новий рівень. Це і спричиняє нову хвилю інтересу до Плану Маршалла для України. Чи можливо сьогодні втілення подібної ініціативи, чи дійсно вони потрібні не лише нам, але й партнерам? Очевидно, що теоретична можливість того, що хтось із закордону може привезти плани та гроші для українського «економічного дива» виглядає дуже привабливо. Але варто відповісти на декілька прямих запитань і перспектива реалізації ідеї стане яснішою.

Чи є якась конкретна ідея або проект цього Плану? Хто його готує чи готуватиме і яка його мета?

Досвід обговорення ідеї свідчить, що наразі кожен має власне уявлення про цілі, джерела фінансування, виконавців і бенефіціарів цього Плану. Хтось вважає, що він має прискорити реформи. Але для прискорення вже запущених реформ не потрібен окремий план чи додаткові гроші.  На це плани уже складені і гроші виділені, але в повному обсязі вони не витрачаються як через брак проектів, так і через інституційну неспроможність державного апарату. Отже, План Маршалла, хоч і має бути невід’ємною частиною  загальної програми реформування, проте не може мати нічого спільного з черговим проектом фінансової допомоги, адже це, передусім, план інвестицій у капітал.

Деякі прихильники ідеї Плану уявляють його як перелік великих інфраструктурних проектів на кшталт автобану зі Сходу країни до кордону з ЄС чи нових аеропортів, або ще щось грандіозне, що продемонструвало б зближення з Європейським Союзом. Зустрічаються також уявлення про план як про організацію надходження іноземних інвестицій в обсязі 4-5 млрд. євро на рік, що має прискорити зростання реального ВВП із прогнозованих на цей рік 1,6-1,8% до 4-5%. Невідомо, звідки такі розрахунки. Такий обсяг точно не вплине на зростання, оскільки є звичайним рівнем іноземних інвестицій в останні роки. До того ж, йдеться знову про кредити міжнародних фінансових організацій (МФО), що збільшують і без того надвеликий державний борг та які потрібно повертати переважно за рахунок бюджету. Якщо ж ми хочемо бачити приватні інвестиції в інфраструктуру, в чому Україна дійсно має гостру потребу, то проекти мають бути фінансово окупні, а на сьогодні механізми інвестування, що забезпечували би прибутковість вкладеного капіталу (такі, як, наприклад, публічно-приватне партнерство) не працюють.

Загалом складається враження, що чіткого уявлення про План немає ні у кого з тих, хто про нього говорить. Є лише ідея плану, реалізація якої може стати або успіхом, або розчаруванням для країни та її партнерів.

Ми пропонуємо виробити принципово новий План, метою якого є геостратегічна перемога України та її західних партнерів у цьому регіоні, а також встановлення рівноваги, яка з часом має трансформуватись у мир на основі принципу «виграв-виграв». Виключно військова перемога, що апріорі передбачає протиставлення переможця та переможеного, ніколи не зможе задовільнити всі сторони конфлікту, а, відповідно, не може гарантувати сталого миру. Спроба політичного врегулювання також періодично заходить у глухий кут. Війна триває вже четвертий рік і її завершення не видно. Це дуже довго для регіону у центрі Європи. Конфлікт виснажує та поступово знищує усіх його учасників. Натомість, економічна перемога має найвищий потенціал врегулювання проблеми. Наша перемога буде незаперечною, коли Україна стане динамічною, модернізованою державою із високим розвитком технологій у промисловості і сільському господарстві, високим рівнем добробуту, високими темпами економічного зростання і розвитку людського капіталу. За усіма цими показниками Україна  має перевищити рівень країн СНД, включно з Російською Федерацією, та стати взірцем успіху для громадян пострадянських держав як результату правильного геополітичного вибору. Тільки з такою метою План Маршалла дійсно потрібен як спільний проект народу України та західної цивілізації.

У 2015 році Інститут суспільно-економічних досліджень (ІСЕД) у своєму дослідженні «Політика економічного прагматизму» (ПЕП) запропонував дуже практичні пропозиції і розрахунки, як Україні досягти зростання ВВП на рівні 7-10% на рік що, за умови їх втілення, могли за 10 років подвоїти реальний ВВП країни.,. Але урядовці заговорили про необхідність 7% зростання тільки зараз, та, на жаль, практично для цього нічого не зроблено і ми маємо жалюгідних 1-2% на рік і це за потужної підтримки МФО і донорів. Якщо все так і триватиме, то це шлях економічного відставання назавжди.

Очевидно, що «План Маршалла» для України лежить точно в іншій площині, ніж чинна програма реформ, адже остання не включає реальні кроки саме для пришвидшення економічного зростання. Він має стати як друга ступінь ракетоносія, яка вступає в дію, коли перша виконала (чи мала виконати) свою функцію. Для втілення Плану немає необхідності створювати абсолютно нову програму – це вимагає багато дорогоцінного часу і коштів. У нас вже все є, потрібно лише, за участі та лідерства Уряду та допомоги донорів, звести всі напрацювання в один План, щоби навколо нього об’єднати суспільство і розпочати його реалізацію.

Чому потрібен новий план: чи попередні були невдалими, чи недостатніми і потребують нового імпульсу?

Допомога Україні з боку західних країн надавалась завжди. Її обсяг і жорсткість вимог залежали як від ступеня інтересу партнерів до України, так і від внутрішньополітичної ситуації в країні. За останні три роки після Майдану Україна отримала значні обсяги позик і кредитів (як системних, так і інвестиційних) від МФО, макрофінансової допомоги та програм бюджетної підтримки від Європейського Союзу (як на умовах повернення так і безповоротної), гарантій під розміщення на міжнародному ринку цінних паперів українського уряду від Сполучених Штатів Америки (США), численних грантів технічної допомоги від окремих урядів і приватних фондів з метою інституційної підтримки реформі (навіть оплати праці державних службовців) тощо. У загальному вигляді ці заходи формувались у Меморандумі про економічну і фінансову політику між Україною та Міжнародним валютним фондом (МВФ), а далі розкладались на окремі складові, що підтримувались іншими донорами чи партнерами за принципом «гроші за реформи».

Чи вплинула така допомога на швидкість і глибину реформування країни? Практично ні, тому що показниками результативності вважалось виконання формальних проміжних задач (наприклад, прийняття закону), а не досягнення конкретного результату (наприклад, надходження певного обсягу інвестицій як результат дії нових законів). З іншого боку, оцінки результатів проблематичні і тому, що, залежно від політичного контексту, з вуст одних керівників урядів країн-донорів і МФО ми чуємо, що вони «вражені обсягом змін, що відбулись», а від інших— що вони «незадоволені як темпами реформ, так і їхніми результатами». Що стосується звітів українського уряду, то в них ми читаємо про грандіозний обсяг проведеної роботи, прийнятих документів і створених робочих груп, проте бачимо мало результатів, відчутних для громадян (приріст інвестицій в країну, підвищення позицій у міжнародних рейтингах тощо).

Звичайно, подальше вкладання коштів у поліпшення процесів та інституцій буде давати певний ефект, але швидше призведе до накопичення розчарування від тривалого очікування результатів. Останнім часом окремі чиновники вже почали говорити, що реформи швидко не робляться і результатів ми скоро не побачимо. Очевидно, що для успіху нового плану потрібен аудит вже зробленого і переорієнтація країни на отримання швидких результатів в економічному зростанні, створенні нових робочих місць, реальному підвищені добробуту населення і загалом зростанні конкурентоспроможності країни.

Чи є в Україні реальна команда, здатна реалізувати цей План (у разі його появи) і хто ці люди?

Розробляти і реалізовувати План Маршалла для України неможливо поза урядом. Ніхто не дасть грошей на цей План, якщо він буде лише громадсько-політичною ініціативою навіть міжнародного масштабу. На словах таку ініціативу підтримувати будуть, але грошей не дадуть. І в цьому велика проблема, оскільки уряд (як інституція, а не конкретний його склад), на даний час, самостійно не спроможний ні розробити, ні реалізувати такий План. Не тому, що в середині уряду немає професіоналів, спроможних це зробити, – вони усе ще є. Проблема в тому, що уряд безнадійно зосереджений на поточних проблемах виживання і на процесі виконання різноманітних міжнародних угод, за якими надходить зовнішня допомога в Україну. Він може копіювати реформи, проведені іншими країнами, але практично не може розробити власних реформ, що би підтримувались українським суспільством і враховували динаміку і перспективу. Шкода, але функція генерування власних ідей на якомусь етапі відмерла через низький попит на неї.

У таких умовах для розробки Плану необхідно буде створити спільну команду (уряду і експертів), яку мав би очолити урядовий функціонер у ранзі не нижче віце-прем’єр міністра і який мав би зібрати для цієї роботи найкращих українських економістів і експертів з управління, які були авторами вже розроблених програм, а також іноземних радників, які би представляли інтереси потенційних інвесторів і донорів та мали досвід розроблення подібних планів. Як варіант, це може бути урядове агентство з мінімальною кількістю штатних працівників, але широкими повноваженнями по залученню експертів, або неурядова організація, але під патронатом Президента України і Прем’єр-міністра України.

Ця команда повинна залучити до розробки і втілення Плану бізнес-асоціації, асоціації роботодавців і профспілки як джерела зовнішньої ініціативи та запоруки урахування і збалансування інтересів тих, кого вони представляють. Особливу увагу слід приділити взаємодії з донорами Плану. З самого початку необхідно домовитись про межу інтересів і повноважень та сформувати спільне уявлення про результат і відповідальність. Наприклад, якщо буде спільна згода спрямувати зусилля і кошти на розвиток сільськогосподарського машинобудування в Україні, то потрібно, щоб ця згода перетворилась у конкретні заводи, трактори і комбайни українського виробництва. Також необхідно, щоби були враховані інтереси іноземних корпорацій, що постачають таку техніку в Україну, інтереси виробників обладнання для такого виробництва, інтереси власників вже наявних українських виробництв, постачальників комплектуючих і запасних частин, металургів, виробників аграрної продукції, органів державної влади та місцевого самоврядування. Ці інтереси можуть виявитись зовсім різними, але тільки досягнення згоди дасть результат. Для цього і потрібна команда, яка здатна виписати не лише загальні лозунги, але й врахувати інтереси та продемонструвати вигоду кожному з учасників. При цьому донорам потрібно буде забезпечити доступ до спостереження за рухом усіх коштів і право «вето» для блокування такого руху, якщо кошти йдуть не туди, або стає відомо про факти розкрадання, або довго немає результату.

Такої команди в Україні на сьогодні немає. Її потрібно формувати і це, на наш погляд, одна з ключових умов розробки та втілення Плану.

Чи є розуміння того, хто може дати кошти на реалізацію цього Плану, і скільки їх потрібно?

За модельними розрахунками експертів нашого Інституту, проведеними в кінці 2014 – на початку 2015 років, для того, щоб ВВП країни зріс у 2 рази за 10 років у реальному вимірі, потрібно за ці 10 років вкласти в економіку капітальних інвестицій у сумі, еквівалентній 600 млрд. дол. США, тобто у середньому 60 млрд. дол. США на рік. Ми виходили з того, що навіть у самий кризовий період 2015-2016 роки українська економіка генерувала 11 – 12 млрд. дол. США інвестицій в основний капітал. Тобто залишається ще 50 млрд. дол. США щорічно.

Згідно з офіційними даними, іноземні капітальні інвестиції сьогодні (їхня частка складає близько 3%)не роблять суттєвого внеску у розвиток економіки. Навіть ті інвестиції, що були,— це, по суті, українські інвестиції за рахунок коштів, раніше виведених в офшори. Основну частку (60-70 %) становлять власні кошти підприємств.

Прямі іноземні інвестиції (ПІІ, що включають в себе і капітальні інвестиції іноземних інвесторів)також незначні. За офіційними даними Мінекономрозвитку, обсяг залучених з початку інвестування прямих іноземних інвестицій (акціонерного капіталу), станом на 31.12.2016, становив 37,7 млрд. дол. США. Це майже на 1,3 млрд дол. менше, ніж на кінець 2010 року, і на 16 млрд дол. США менше, ніж на кінець 2014 року.

Такі цифри — красномовне свідчення, що чинна програма реформ, попри наміри щодо дерегуляції та поліпшення інвестиційного клімату, не принесла результатів у вигляді залучення іноземних інвестицій. Хоч ПІІ у 2016 році і збільшились, у порівнянні із попередніми 2 роками, і досягли 4,4 млрд. дол., їх левову частку (64%) склали внески у капітал іноземних фінансових та страхових компаній, завдяки чому Російська Федерація стала у минулому році найбільшим іноземним інвестором (1,7 млрд. дол. США), випередивши традиційного лідера — Кіпр. Ось ще один доказ того, що 4-5 млрд. доларів чи євро не вплинуть на швидкість економічного зростання і що для цього важливі не лише обсяги, але й цільові сегменти економіки, куди варто адресно спрямовувати кошти.

Таким чином, за весь період інвестування обсяг ПІІ складає менше, ніж нам потрібно щорічно залучати інвестицій (іноземних і внутрішніх) тільки в капітал. Чи не є такий прагматизм насправді романтизмом? Усе залежить від мети реформ у країні та позиції держави. Якщо рухатися тим же шляхом, що і зараз, то це дійсно фантазії. Якщо ж зробити нарощування обсягів інвестицій національним пріоритетом, якому будуть підпорядковані інші напрями реформ, включно із боротьбою з корупцією, то це нелегко, але реально, за умови сильної політичної підтримки як зсередини, так і ззовні. Для прикладу, за даними Світового банку валове нагромадження основного капіталу у Республіці Корея за період проведення активних реформ з 1960 по 2016 роки складало в середньому на рік 130,35 млрд дол. США. При цьому після 2000 року воно ніколи не було нижчим за 168,23 млрд. дол. США, а у 2016 році склало 412,22 млрд дол. США. Можна навести й інші історичні приклади, коли, за цілеспрямованої політики, навіть у післявоєнний період країни знаходили з можливості для залучення інвестицій у структурну модернізацію економіки та високі темпи економічного зростання. Також слід додати, що зростання інвестицій матиме певний мультиплікаційний ефект. Якщо, наприклад, за рахунок Плану будуть інвестовані кошти у будівництво нового заводу з виробництва сільгосптехніки чи у закупівлю обладнання для діючого заводу, то це сприятиме отриманню підприємством прибутку, що може бути вкладений у нові інвестиції. З новим обладнання і сучасною конкурентоздатною продукцією підприємство може звернутись до банку за кредитом для розвитку виробництва і знову інвестувати. Працівники цього підприємства, отримавши високу заробітну плату, зможуть частину коштів заощадити, що також стане джерелом інвестицій. І ця мультиплікація відбуватиметься у нескінченній геометричній прогресії за умови, що держава виробить і буде дотримуватись правильної політики стимулювання та захисту інвестицій і заощаджень, а також буде здійснювати адекватне регулювання, не допускаючи «перегріву» економіки та виникнення фінансових криз.

Точно обрахувати обсяги інвестицій для виходу на темпи зростання 7-10% неможливо, оскільки це має бути динамічна модель, що враховуватиме вплив нових факторів, які виникатимуть у процесі інвестування та їхня дія залежатиме не лише від економічних чинників, але й від політичної волі, прозорості та ефективності управлінських рішень. Найважливішим є те, куди вкладати гроші. В рамках дослідження ПЕП ми, наприклад, сформували групи видів економічної діяльності на основі частки доданої вартості у випуску та їхньої частки у загальному експорті, очищені від чинників, що викривляють порівняння з доданням додаткової ваги інноваційної продукції. За такими оцінками, найвищий пріоритет для залучення інвестицій мають отримати ті види діяльності, що формують високотехнологічну і експортоорієнтовану модель розвитку економіки. Є пропозиції з цього питання Федерації роботодавців, , є результати проекту ОЕСР «Стратегія секторальної конкурентоспроможності України». І це ще не всі. Тобто можна або вибрати один із вже запропонованих підходів, або спробувати їх поєднати. Головне — докорінно змінити логіку, коли гроші залучаються будь-куди, як зараз, на таку, коли інвестиції цілеспрямовано орієнтуються на формуванні певної економічної моделі з технологічними укладами, що дозволять Україні в майбутньому увійти до числа високо розвинутих країн чи у складі ЄС, чи в рамках чинної асоціації. Цю модель уряд має демонструвати потенційним інвесторам і донорам і пояснити, як вона буде працювати і які вигоди саме для них вона гарантує.

Звідки кошти на інвестиції?

На наше переконання, на першому етапі має бути створений Фонд за участі країн-донорів, МФО та українського уряду (в тому числі, за рахунок коштів від приватизації державних підприємств та інших державних активів, включно із землею) під спільним і прозорим управлінням. Внеском до фонду можуть бути кошти, гарантії, інші фінансові і нефінансові засоби, що можуть використовуватись у процесі інвестування. Під егідою цього фонду має бути створена мережа інститутів розвитку чи одна універсальна установа (на зразок KfW, що був створений у післявоєнній Німеччині для реалізації Плану Маршалла), яка має виконувати функції банку розвитку, експортно-кредитного агентства, інвестиційної компанії та інші функції, залежно від рішення засновників Фонду. В дослідженні ПЕП ми запропонували модель такої інституції під назвою «Корпорація розвитку», яка об’єднала би всі установи в одну систему(детально описано у дослідженні). Але можливі й інші варіанти, тож, їх потрібно обговорювати.

Ще однією необхідною функцією цієї установи має бути сприяння і консультування розробки інвестиційних проектів, у які будуть вкладатись кошти Фонду. Нажаль, саме відсутність таких проектів може виявитись головною перешкодою в реалізації Плану. Кошти Фонду мають йти, у першу чергу, на інноваційні проекти в реальному секторі економіки, що відповідають визначеним пріоритетам. Також це можуть бути великі інфраструктурні проекти, якщо вони спрямовані на модернізацію і економічне зростання і передбачають повернення вкладених коштів. До співфінансування проектів можуть бути залучені приватні інвестори із правом входження у володіння та власність проінвестованих об’єктів, включно із державними підприємствами. Кошти Фонду в майбутньому можуть поповнюватись як за рахунок нових внесків учасників, так і за рахунок коштів від приватизації часток у підприємствах, проінвестованих Фондом. Знову хочу наголосити, що без активної, кваліфікованої та прозорої участі держави усе це не зможе здійснитись.

Такою інституцією для акумулювання та управління коштами може виступити вже існуюча структура чи потрібно створювати нову?

Такої Установи на сьогодні немає, її потрібно створювати. Теоретично (з історичного досвіду Плану Маршалла для окремих країн) ці функції можуть бути покладені і на одну із чинних установ, наприклад НБУ, але, виходячи із конкретних обставин України, цього робити не варто. Потрібно створити нову структуру, яка б користувалась повагою і довірою як внутрішніх, так і зовнішніх інвесторів.

Що повинно спонукати Захід до підготовки і реалізації умовного «Плану А» для України? чи потрібно це йому?

Дійсно, навіщо західним країнам у центрі Європи, на перетині потужних ринків ЄС та Азії на чолі з Китаєм і Митного союзу на чолі з Росією, за свої кошти створювати індустріального конкурента, що у майбутньому буде конкурувати з ними на цих ринках? Виглядає більш раціональним, маючи у себе недозавантажені виробничі потужності, продовжувати надавати Україні якусь кредитну підтримку на створення державних та ринкових інституцій та підтримання інфраструктури у прийнятному стані, а інвестиції спрямовувати у сільське господарство, видобування корисних копалин та, можливо, переробку сільгоспсировини або відходів. Таким чином підтримувати аграрно-сировинну модель з витоком надлишкової робочої сили до ЄС і РФ, де є її дефіцит, а також мати невеликий ринок для збуту низькоякісних товарів та старої техніки.

Але це помилковий раціоналізм і він міг би бути виправданим хіба що п’ять років тому, до підписання Україною Угоди про асоціацію з ЄС, до анексії Росією Криму, до окупації нею ж частини Донбасу та до реструктуризації державного боргу України, що на сьогодні уже знову становить 80% ВВП. Зараз, на наш погляд, доцільним є  саме перетворення України із об’єкту, який постійно потребує допомоги та захисту, в партнера, здатного допомагати з урегулюванням ситуації в регіоні. В іншому випадку програють усі:

 - Україна може перетворитися у бідну аграрну країну із слабким внутрішнім ринком, нестабільною соціально-політичною ситуацією, високим безробіттям і злочинністю, сильним розшаруванням населення за рівнем доходів та скороченням його чисельності;

 - ЄС може отримати постійне джерело нестабільності і «сірі зони» через тліючий конфлікт, непевність у захисті інвестицій в Україні та ускладнене через санкції інвестування в Росію. Отже, європейський бізнес програє, якщо втратить ринки у цій частині світу;

 - Програє і Росія. Існуючий режим рано чи пізно може похитнутися під тиском санкцій і впасти. Це падіння ймовірно потягне у прірву не лише Росію, але й Україну, частину Європи та Азії. Прогнозувати наслідки неможливо;

 - Програють і США, якщо Україна втратить свою цінність як енергетичний міст і транзитний коридор між Європою і Азією, та перетвориться у бідного союзника, що вимагатиме різної допомоги без перспективи самостійного врегулювання своїх проблем;

 - Програють інвестори, які, за умови збереження поточного економічного сценарію, можуть втратити свої кошти, вкладені в українські цінні папери чи кредити, через те, що країна їх просто не зможе повернути та вимагатиме їхньої реструктуризації чи списання.

Отже саме План Маршалла (хоча й ця назва має бути змінена на нову власну, без історичних, неправильних у даному випадку, асоціацій) за умов, наведених у даній статті, є раціональним кроком для Заходу. Сьогодні Україна — це потенційно "прибутковий актив", доведений до збитковості через погане управління. Хтось намагається цей актив привласнити шляхом розбою, хтось — дорожче продати, а хтось — дешевше купити. Але цей актив може стати прибутковим для всіх сторін і в такий спосіб наблизити довгоочікувану перемогу завдяки новій економіці, новому статусу надійного партнера та форпосту західних цінностей на пострадянському просторі. Це забезпечить стабільність і безпеку в регіоні з допомогою стратегії "виграв-виграв".

http://iser.org.ua/analitika/analiz-derzhavnoyi-politiki/plan-marshalla-...