Ви є тут

Звіт Уряду: між уявним і реальним

Автор:
Максюта Анатолій
24.04.2017

Коли будь-яка людина щось пропонує, чи пояснює свої вчинки – у неї є два підходи. Перший – це удаваний, або презентаційний. Це те, що говориться і виглядає гарно, позитивно, а можливо і щиро. Другий – дійсний, або реальний. Він глибоко схований у підсвідомості, або свідомості. Цей бік вчинків відображає наслідки проблем, які має людина щодо своїх прихованих мотивацій, фобій, можливостей діяти незалежно, кінцевих зисків. Приблизно за тим же зразком відбуваються і звіти урядів. Є презентація, спрямована на те, щоб акцентувати увагу на досягненнях і майбутніх добрих намірах. А є реальність навкруги, яка показує дійсні, а не удавані результати. Головне, щоб не було надто значного розриву між тим, що ти чуєш чи читаєш і тим, що ти бачиш. Інакше виникає недовіра, а недовіра призупиняє поступ уперед…

У зв’язку із закінченням першого року роботи теперішнього Уряду, очікуваним звітуванням у Верховній Раді, у ЗМІ відбувається кампанія із оцінки його діяльності. Симпатики доводять, що склянка наполовину повна, антипатики – що наполовину порожня, а можливо і зовсім порожня. Я би себе відніс швидше до симпатиків, але хочеться бути об’єктивним (наскільки це можливо) і спробувати подивитись на результати першого року діяльності не з точки зору «подобається» чи ні, а виходячи із інтересів суспільства і майбутнього країни. Для цього, попри поради розумних людей (не займатись дурницями), я спробував уважно прочитати майже усі 200 сторінок звіту, що розміщено на Урядовому порталі. Спробую, на основі прочитаного і прожитого за рік під управлінням цього Кабінету Міністрів, розкласти його роботу на позитиви і, так би мовити, недопрацювання.

Позитиви

Перше. Уряд намагався працювати системно. Він підготував план діяльності на 2016 рік, начебто вже схвалив середньостроковий план до 2020 року (проте не оприлюднений). Ці плани підготовлені за стандартними зразками таких документів: є мета, критерії, показники виконання, тобто усе структуровано. Прийнято (або розроблено) ще низку планів, концепцій, стратегій, програм, дорожніх карт і т. д. Інша справа, що вони не завжди між собою узгоджені і збалансовані із фінансовими ресурсами. Відверто, і їхній зміст, після першої третини тексту (те, що керівництво змогло прочитати) часто досить «ні про що». Але загалом – це позитив. Очевидно, значною мірою це досягнення потрібно віднести також до результатів співпраці із донорами та кредиторами, які без подібних документів грошей просто не дають.

Друге. Уряд намагався бути достатньо рішучим у своїх діях. Уперше своєчасно був поданий проект Бюджету на 2017 рік до Верховної Ради, що боялись робити попередні уряди, намагаючись якось «викручуватись» щоб відтермінувати оприлюднення непопулярних ініціатив, закладених у цьому документі.

Так само Уряд не боявся піти на такий непопулярний крок, як підвищення ціни на газ у розмірах, навіть більших, ніж вимагав МВФ, виходячи з того, що це один із важливих кроків для енергонезалежності країни ( чи незалежності НАК «Нафтогаз України» від бюджету країни) і побудови газового ринку. Але дійсно – це був сміливий і рішучий крок, за який дотепер він отримує критику.

Можливо не всі (та й сам Мінфін) ще цього до кінця не розуміють, але намагання з 2018 року запровадити експеримент із середньострокового бюджетного планування – це дуже сміливий крок, який ми всі вітаємо. Думаю і народні депутати, і міністри будуть дещо вражені тим, що їх чекає, але це, безумовно, буде великий поступ уперед.

Ще прикладом рішучості може бути націоналізація Приватбанку із діркою у 150 млрд. гривень, яким тепер доведеться управляти Мінфіну, а отже Уряду.

Можна назвати ще низку прикладів, але вони не такі яскраві, а окремі з них такі, як пенсійна реформа, нам ще до кінця не відомі. Але висновок очевидний: Уряд діяв рішуче.

Третє. Уряд намагався бути популярним. Наочним прикладом є раптове (можливо навіть для самого себе) підвищення мінімальної заробітної плати з 1 січня 2017 року до 3200 гривень. Є різні думки з цього приводу, але загалом захід позитивний і полегшує для громадян виживання  після низки попередніх рішучих кроків та має наповнити як дефіцитний Пенсійний фонд, так і, певною мірою, місцеві бюджети.

До цієї категорії позитиву слід також віднести комунікацію із суспільством, яка, на мою думку, була досить успішною. Публічні презентації, зустрічі з громадськістю, роз’яснення керівництвом Уряду позиції з важких для розуміння суспільством проблем і ініціатив говорить про те, що цьому питанню приділялась особлива увага і, в принципі, є результати.

Четверте. Уряд зміг залучити досить потужну фінансову підтримку на проведення реформ з боку донорів і кредиторів, яка компенсувала нестачу власних ресурсів, а подекуди і волі, для проведення цих реформ. Останнім успіхом є отримання у квітні чергового траншу позики від МВФ. Також значні кошти були залучені від інших міжнародних фінансових організацій, європейських інституцій, двосторонніх донорів. Це дозволяло виділяти додаткові кошти на підготовку реформ, комунікаційні кампанії  та оплату різного роду дорадчих і експертних послуг, додаткові бюджетні витрати та витрати на порятунок фінансової системи країни. Ще важливо, що отримуючи допомогу і виконуючи умови її надання, Уряд робив своїх іноземних партнерів співучасниками цих реформ, а значить і носіями спільної відповідальності за їх наслідки. Тому, ми отримали багато схвальних відгуків від наших партнерів щодо ходу реформ, які призначались швидше власним  платникам податків і акціонерам, ніж українському суспільству, яке само здатне їх оцінити.

П’яте. При цьому Уряді ВВП країни почав рости. Це статистичний факт. Відбулось це завдяки зусиллям виконавчої влади у проведенні реформ, чи всупереч – це окрема тема, що вимагає фахового аналізу, як і те, наскільки цей ріст буде довготривалим і стабільним. Це, можливо, найбільший і найвагоміший позитив, який дає надію, що усі «реформаторські страждання» не були марними, а також генерує ресурси в економіці і бюджеті для подальших реформ і повернення накопичених боргів кредиторам.

Можна продовжувати приклади позитиву у проведенні окремих реформ чи заходів, але ми на цьому зупинимось, оскільки більшість із них лише починаються (або плануються) і чим усе закінчиться – ще ніхто не знає.

Що не так? Що потрібно допрацювати?

Негативи у більшості випадків є зворотнім боком позитивів.

Перше. Попри намагання діяти системно, і наявність численних планів, на практиці дії Уряду залишались швидше реактивними, ніж проактивними. Не вдається побудувати власної «архітектури» реформування країни, коли є єдина логіка і послідовність реформ, забезпечених фінансовими ресурсами, і вона веде до результату. Поки що ми маємо швидше перелік окремих заходів із реформування певних сфер життя країни, до яких нас спонукають наші кредитні зобов’язання, але вони не завжди зрозумілі беніфіціарам, тобто самим громадянам України і виконавцям, тобто державним службовцям. Немає системи розрахунків і моделювання наслідків реформ на тривалий період. Наслідки Уряд спостерігає вже по факту проведення і реагує на них post factum. Побутує думка, що західний (а можливо і східний) підхід до реформування, коли практичні дії починаються після ретельної підготовки на основі детального покрокового плану із передбаченням відхилень та можливої реакції на них, для України не підходить. Тут спочатку йде дія, а потім план з усунення її негативних наслідків. Кажуть, що інакше ми нічого не будемо робити, а усе залишиться на етапі обдумування. З цим категорично не можна погодитись. Спочатку потрібно мати ідею реформи, її мету, потім план досягнення мети, прогноз наслідків і розуміння де взяти ресурси (фінансові, людські, технологічні), а лише потім приймати рішення діяти, попередньо обговоривши це із громадськістю та стейкхолдерами. І усе це має робитись в рамках довгострокової стратегії.

Турбує також спроможність державних службовців, після усіх реорганізацій і скорочень, адекватно забезпечити потребу у кваліфікованих послугах із виконання прийнятих рішень. Нажаль реформа державної служби йде так само фрагментарно і повільно. Покладання сподівань лише на залучених експертів і радників, робота яких оплачується донорами, але які не несуть відповідальності за результати і наслідки своїх дій, може бути лише тимчасовим виходом із ситуації, але не тривалою практикою.

За цих обставин складається враження, що рішучість дій Уряду часто пояснювалась не стільки впевненістю у позитивних результатах, скільки просто не достатнім розумінням наслідків.

Друге. Зворотній бік потужної фінансової, експертної і технічної підтримки Уряду з боку донорів полягає у поступовому звиканні системи управління до надходження сторонніх ідей і планів, які просто потрібно виконувати, не особливо замислюючись, оскільки це «європейський досвід», а отже за визначенням він правильний. Таким чином в українських державних управлінців розвивається навичка копіювання і виконання, а не генерування ідей і стратегування. Нажаль, часто останнім аргументом у дискусії щодо тієї чи іншої реформи є посилання на європейський досвід, або вимоги МВФ. По-перше, це не завжди так (не завжди вони цього вимагають), а по-друге, навіть якщо це так, то це ще не значить, що пропоноване буде корисним для України та українців.

Третє. Брак результативності і ефективності дій Уряду. Коли я читав звіт Уряду, то чомусь згадалась стара радянська історія про колгоспні збори, де голова звітує перед колгоспниками про ефективність господарювання: «минулого року ми посіяли 500 гектарів буряків – усе з’їв довгоносик. У цьому році ми плануємо посіяти 1000 гектарів – нехай він ними подавиться!». Опублікований звіт описує не результати роботи Уряду, а швидше процес його діяльності. Ми читаємо скільки прийнято постанов, розпоряджень, доручень, підготовлено проектів, створено робочих груп, підписано документів і міжнародних договорів, створено нових офісів. Мимоволі виникає питання: і що? Який результат цього усього? Як змінилась країна? Наскільки люди стали жити краще?

Щоб відповісти на ці питання можна звернутись до міжнародних рейтингів, які мають претензії на об’єктивність і відображають загальні тенденції того, що відбувається. Наприклад, за Індексом глобальної конкурентоспроможності Україна, у минулому році втратила шість позицій і зайняла 85 місце із 138 країн. В Індексі людського розвитку, який нещодавно обновив ПРООН, позиції України також погіршились. Вона зайняла 84 рядок із 188 країн, погіршивши свій рейтинг на три пункти. Не має прогресу і в Індексі сприйняття корупції, який складає Transparency International, де країна зайняла 131 місце із 176 країн, опустившись ще на одну позицію у порівнянні із попереднім роком. Перелік можна продовжити. Я не є фанатом різних міжнародних індексів і рейтингів, але це погляд незалежний і відносно об’єктивний.   

Щоб отримати суб’єктивний погляд, урядовцям варто більше цікавитись реальним життям простих людей, скажімо, з доходом нижче середнього рівня. Це набагато краще відображає результати діяльності і впливає на майбутні рейтинги, ніж офіційні звіти, а також кількість прийнятих законів, постанов чи розпоряджень. Результатом є те, що люди просто їдуть на заробітки до інших країн, де є більше робочих місць.

Отже, поки що у змаганні зусилля/результат – перемагає «довгоносик». Потрібно або перемогти цього «шкідника», або сіяти щось інше.

Четверте. Складається враження, що відновлення економіки відбувається в рамках старої сировино-споживацької моделі, яка і привела країну до низки економічних криз. Це якраз до питання «що сіяти?». Попри заяви щодо необхідності розвитку вітчизняної промисловості, панівною парадигмою економічних реформ є і залишається ліберальна концепція, коли Уряд має лише «створити умови», а ринок має сам вирішити чим йому займатись і що розвивати. От він, в умовах відсутності внутрішнього кредитування і державних структурних орієнтирів,  і розвиває те, що дає швидкий оборот або значний прибуток за рахунок ренти. Таким чином, основними «драйверами» зростання залишаються сільське господарство, добувна промисловість (поки є що добувати) і торгівля (поки є чим решту давати). Переробна промисловість, хоч усе ще займає значну частку у структурі валової доданої вартості, але, по-перше, представлена в основному низькотехнологічною продукцією, а, по-друге, втратила і продовжує втрачати конкурентоздатність. Ми, звичайно радіємо, що Уряд нарешті яскраво представив свою експортну стратегію, але для того щоб експортувати потрібно мати конкурентоздатне виробництво та фінансові інструменти для сприяння експорту. Проте, навіть прийнятий закон про створення експортно-кредитного агентства, Уряд в останньому Меморандумі з МВФ вирішив поки що не виконувати… От такі парадокси.

Отже, якщо Уряд терміново не почне займатися структурною економічною політикою та не буде лише «створювати умови», то таке довгоочікуване економічне зростання може виявитись «пірровою» перемогою, що перетворить Україну у бідну сільськогосподарську країну з дешевою робочою силою, а отже й бідним населенням, яке волітиме шукати кращі перспективи для своїх нащадків поза межами Батьківщини.

П’яте. Недоліки економічної політики (а швидше її відсутність як такої) ведуть до провалів у політиці доходів громадян, тобто соціальній політиці. Як відзначалось на презентації Індексу людського розвитку, 60 відсотків громадян України живуть за межею бідності. Україна має один з найвищих показників розшарування населення за доходами. Звичайно, це результат роботи не лише цього Уряду, а й багатьох попередніх. Але підвищення цін на енергоносії і як наслідок – тарифів на комунальні послуги, зробило бідними більше половини населення. Вони не здатні оплатити свої рахунки без субсидування з боку держави. Не секрет, що річна сума цих субсидій, передбачена в бюджеті на увесь 2017 рік, вже на 90 відсотків пред’явлена до оплати. Жодна верифікація, зменшення норм споживання, скасування пільг чи інші заходи із зменшення доступу населення до програм державної допомоги не розв’яжуть проблеми низьких доходів в умовах зняття державного регулювання цін і тарифів. Вихід лише один – зростання доходів населення. І не лише шляхом одноразового адміністративного підвищення мінімальної заробітної плати, а насамперед, системної і послідовної політики залучення інвестицій у високотехнологічні виробництва і послуги, які з часом дадуть високі заробітки, залучення висококваліфікованих працівників, повернення трудових мігрантів і, нарешті, зниження рівня патерналізму та зростання економічної свободи громадян. 

От такі побажання цьому Уряду.

Прогнози і сподівання

Сподіваюсь, що звіт Уряду у Верховній Раді пройде успішно і він продовжить свою діяльність, можливо, з окремими коригуваннями у тих сферах, де те що ми чуємо надто разюче дисонує з тим, що ми бачимо. А усе вищевикладене просив би сприймати як конструктивні поради, що допоможуть покращити те, що можна покращити в принципі.